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上一篇:邓聿文:中美将进入新冷战?

文贯中:用市场经济的视野找回改革的动力

为了尽快发育要素市场,尽快从行政配置资源的旧体制中彻底走出,特提以下五点亡羊补牢的建议。

尽管改革开放开始于农村的大包干和乡镇企业,进入1990年代后,官方的视野里对市场导向的改革动力却已视而不见。中国经济发展的合法动力主要来自开放带来的倒逼。不过,在官方视野之外,改革的自发动力不但始终存在,而且汹涌澎湃。只是决策者对之视若罔闻,甚至施以高压,力图使之消失于无形之中。这和大包干和乡镇企业初现端倪之时,最高决策者克服内部争议,很快表示同情和理解,继之以提供政策和法律的合法性的作法不可同日而语。当然,尽管在今日决策者眼中,市场的自发动力往往被视为非法,芸芸大众被视为低端人口,市场仍以强大的自发力量,冲破这各种阻力,悄悄进行。以两大要素市场为例。

非正规的劳动市场

迄今为止,已有高达二亿七千万农民工进城打工。他们不请自来,自掏路费,自找住宿,并勇敢承担城里最脏最累的工作。这是劳动市场上一股强大而有序的自发动力。可是,官老爷们硬是不承认他们在打工所在地有定居的权利。若问进城多年的农民工有什么中国梦?难道不是希望在打工所在地落户,实现家庭团圆,进而使自己以及子女享受当地市民的同等政治和经济权利?难道这不是共和国成立时給他们,却迟迟未能实现的最起码的许诺?如果这样起码的许诺都不能兑现,强国梦对他们而言,有何意义?

非正规的土地市场

亿万农民工进城后,竟然一个也没去找政府要廉租房和经济适用房。他们不是悄悄住进了工棚,老城区的阁楼和地下室,就是到城中村落脚。各地城中村中方兴未艾的小产权房正是郊区农民继大包干和乡镇企业之后的又一个巨大首创。他们敏感地捕捉到农民工对住房的巨大需求,急市场和政府之所急,冒着巨大的法律和财务风险,用自己的钱,自找建筑队,在自己的宅基地上盖起农民工租得起的住房,使城市化和工业化可以顺利进行。可是,他们的善举不但没有得到政府的赞许,而且所兴建的楼盘也被政府根据现行土地制度判为非法,为此发起一波又一波的强拆,企图将城中村赶尽杀绝。成为对比的是,各地政府对农民工所需的廉租房和廉价房,却又迟迟不见动静,仿佛农民工可以不需住房便为城市提供各种劳务。

亿万农民工的自发进城,小产权房和城中村如雨后春笋般崛起,代表的是改革的自发力量,却越来越游离于政府对合法性的定义之外,甚至成为消灭的目标。由此看,朝野的改革目标似乎在日益分道扬镳。难怪在合法的范围内,改革的动力日见消退。所以,改革的突破口必须以民众的切身利益为优先考虑,努力扩大参与改革的群众基础。以大包干和乡镇企业为例,改革初期的动力无不来自民间的自发,而非政府的事先设计。上面以土地市场和劳动市场为例,说明要素市场的发育也应珍视民间的自发动力。和官方改革的一潭死水相反,由于和民众的切身利益密切相关,在非正规的劳动和土地市场上呈现的却是一派野火烧不尽,春风吹又生的景象,包含了巨大的能量。希望维稳至上的官老爷也能用市场经济的视野,好好欣赏一下。

尽快建立市场导向的新土地制度的几点建议

由于要素市场发育滞后,中国经济的巨人身躯至今只能依靠阿喀琉斯之踵勉强站立,后果十分严重。享受了40年和平和高速增长,却错过良机,至今持有农村户口的人数仍占总人口的60%以上,农村已成老弱病残妇和留守儿童的滞留地。四十年的高速增长解决不了国民经济最基础的部门,城乡收入差仍在扩大之中,已没有任何推诿的理由,也使中国模式与世界银行推荐的东亚模式相比,黯然失色。为了尽快发育要素市场,尽快从行政配置资源的旧体制中彻底走出,特提以下五点亡羊补牢的建议。

首先,对农户承包地块的确权颁证应尽快完成,以尽快终止根据家庭人口不断均分土地的低效配置。同时,农村集体应尽快停止宅基地的无偿划拨。基于宪法第12条和自愿原则,允许农户携带自己的承包地退出现有集体,另组新的集体,甚至单干。

这一条的提出符合市场经济的内在要求。既然要让市场在配置土地中起决定性作用,就要允许所有类型的土地都参加交易。交易的前提是产权明确界定。因此,确权办证必须尽快完成。之后,如果原有的集体生产无效,或有严重滥权,应允许农户携带承包地自由退出,另组新的集体,甚至单干。

第二条,完成上述措施后,立即回到宪法规定的轨道,除用作严格定义的公共用地,政府不得征收农民土地。同时,在不改变所有类别的土地的现有用途的前提下,立即开放包括农田在内的所有类别的土地的自由交易,并让城中村内的小产权房合法化。同时,尽快在城乡实施物业税和物业增值税,以替代不合理的卖地财政。

《宪法》第十条规定,非为公共利益,政府不能征地。所以,对于非公共用地,应该允许农民之间,以及农民和农业投资者之间直接交易。交易的前提是不能改变土地的原有用途。这样政府不用担心民众随便改变土地用途,对房市构成过大的冲击。由于土地财政不可持续,地方政府应尽快实施合理的物业税,用于城乡的保养和公共用地的开发。中央政府则开征物业增值税,用于弥合城乡和贫富差距的转移支出。

第三,开放土地市场一段时间之后,便可用价格机制来纠正不同用途的土地比例的长期失衡。由于一开始不允许业主改变现有用途,不同用途的土地价格由于供需不平衡而出现波动。区划和城规部门应根据价格波动的方向,在和社区民众的互动中,开始定期微调已有的区划和城规,以便增加价格暴涨类别的土地供应,减少价格暴跌类别的土地供应,以使不同类别的土地比例逐渐趋于合理, 满足民众和生产部门对不同类别的土地需求。同时,用同样方法确定城市自然边界,将地价高于农地价的城郊一定距离以内的农地以滚动推进的方式,提前划为城市用地,以满足未来城市用地的需要。

不同用途的土地比例严重失衡已长达几十年,只有用价格机制才能纠正。但必须首先保持现有用途暂时不变,才能开放所有土地的自由交易。开放之后,各类土地价格一定出现波动。例如,很多地方的工业用地价格会暴跌,住宅用地的价格会暴涨。各地区划和城规部门根据价格波动所包含的信息,通过和社区民众和生产部门的互动,有序调整不同土地类别的比例,通过价格调节不同类型的土地供应。

第四,城规和区划部门除了确保必要的公共利益用地,特别是道路和基本建设用地外,不再直接配置土地,但必须对所有不同用途类别的土地,不分所有制的不同,包括对城中村和郊区的土地,一律加以平等而严格的规划和区划,以减少可能的负外部性,并适当承担廉租房和廉价房的建设。

这一条将使城规和区划部门退出直接配置土地的角色,让位于市场。土地财政已经走到末路,使地方债台高筑,地价和房价严重偏离民众收入,扼制民众消费,使中国高度依赖外贸,使经济结构畸形,并笼罩于泡沫的阴影之中。今后除了基础设施等公共用地外,不应该再直接配置土地。精力应集中于土地使用中的负外部性,不分土地所有权的形式,一律加强管理。这里,尤其要对集中居住农民工的现有的城中村,老城区,工棚区加以实事求是的规划和区划,而不是强拆清理。要适当增加那里的公共用地,水电,卫生,教育,体育,公共服务等设施。同时,将廉租房和廉价房的建设纳入城规和区划,使最困难的外来农民工也能在打工地定居,加速他们的市民化。

第五,除满足公共用地(道路,交通,政府机构,公园,公共设施等基础设施)外,城市的其他用地应分成大小适当的地块,向社会各界开放。在符合城规和区划的一般原则(例如人口密度,容积率,阳光权,噪音,污水,防火,防盗等)下,让社会各界集思广益,参与城市的建设,使城市建筑的风格和功能多元化,以反映社区民众和生产部门的实际需要。

中外专家普遍认为,老浦西作为内生性城市化模式来说,十分成功。当年上海行政当局在规划道路,决定城规和区划的一般原则之后,允许道路两边的土地由开发商和业主自主决定,建成风格各异的房舍,楼宇,以适应不同收入水平的居民,并提倡社区的混合居住,建筑的混合使用,十分符合以《美国大城市的死与生》闻名世界的雅各布斯女士提出的促使城市有内在活力的原则。所以,城规和区划部门在一般原则外,必须注意价格信号,允许社会各方参与城规和区划的设定,才能使城市走上内生的发展道路。

以上五点建议,不但符合市场经济的内在要求,而且容易操作。随着允许一切土地立即交易,土地市场便能迅速发育起来。同时,一开始业主不得改变土地的现有用途,所以不会立即冲击房市和城市规划。规划和区划部门虽然不再直接配置土地,但是仍能扮演重要角色。由于在决定土地不同用途时有了价格信号的引导,可避免随心所欲,防止扭曲不同用途的土地的合理比例。土地市场的建立加上户籍制度的改革和资本市场的完善,将标志着中国经济改革的最后成功。在要素市场的疏导下,阿喀琉斯之踵将逐渐化解,使人口多数的农民和农民工有平等的机会分享改革和发展的红利,中国经济也因此成为真正能稳固屹立的巨人,以合格的市场经济身份,在世界经济的舞台上扮演更活跃,更有效率,也更有社会正义的角色。

(作者文贯中为上海财经大学高等研究院特聘教授、美国三一学院经济系荣休教授)

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  • 邓东祥
    新的土地机制
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