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朱鸣岐:如何应对地方债“灰犀牛”?

中国地方债风险看似遥远,其实发展速度很快。今年将是地方财政压力尤其巨大的一年。政府债务问题本质是什么?如何解决?

 

地方国企是地方政府所掌握的,除土地之外的最大资源,国企也一直被视为巩固财政的重要途径之一。但仅仅靠国企利润上缴远远不够,地方国企上缴的利润与地方财政缺口相去甚远。按照财政部预算,地方国企2019年需上缴利润1730亿元,其中仅有30%(即500亿元左右)可用于公共预算,仅比2018年多出50亿元。这笔资金与地方债务上万亿的规模和每年千亿级别的本息压力相较,几乎起不到什么实质作用。

同时,国企混合所有制改革的空间却是巨大的:据财政部数据,2018年底,地方非金融国企净资产约为37万亿元。换言之,出售10%的地方非金融国企资产用于偿还地方债务,即可将债务余额与财政收入之比降回100%的警戒线。

今年两会上,北京亦发出了希望深化国企混改的政策信号,特别是在竞争领域中。李克强总理的政府工作报告重申了积极稳妥推进混合所有制改革,承诺将电力、油气、铁路等自然垄断行业的竞争性业务全面推向市场。发展改革委员会副主任连维良在36日的新闻发布会上明确了允许社会资本通过混改控股竞争领域国企的思路。

一般来说,竞争领域的国企运营更为市场化,更易交于民营企业家管理,也更少有国家安全方面的顾虑。即使大规模国企改革的条件仍不成熟,以竞争领域为切入点让渡国企控制权,使国家投资人从“管资产”转向“管资本”,仍可有效缓解地方债危机。此举亦可彰显北京推进国企改革的决心,增强企业家信心,确实改善投资环境。

放开国企竞争性业务是2013年十八届三中全会确立的经济改革目标之一,但进展相对缓慢。笔者和亚洲协会政策研究所合作的中国改革研究项目(The China Dashboard)显示,时至今日,国企的市场份额仍占到竞争领域的15%(以及支柱行业的42%),还有极大的改善空间。

据说,如果遇到犀牛狂奔追逐,人类直线奔跑是很难跑赢的,及时转弯才是良策。在中国的经济现实中,地方债的庞大规模和快速发展,意味着常规的财政管理手段已经很难应对,此时只有改革国企以巩固财政,才能达到“转弯”,也就是避险的目的。

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